張惠遠

編者按

　　《全國生態(tài)保護"十二五"規(guī)劃）》（以下簡稱《規(guī)劃》）近日頒布實施。《規(guī)劃》在準確把握我國自然生態(tài)保護形勢的基礎(chǔ)上，提出了"十二五"期間自然生態(tài)保護的目標、任務(wù)和措施，對推動生態(tài)保護工作，提高生態(tài)文明建設(shè)水平具有十分重要的意義。本版特邀專家解讀此規(guī)劃，以期對讀者有所借鑒。

　　自然生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，人類生存發(fā)展就成了無源之水、無本之木。加強生態(tài)保護工作，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，是從源頭扭轉(zhuǎn)我國生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的根本措施，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》明確提出，要強化生態(tài)保護和監(jiān)督。1月25日，環(huán)境保護部頒布實施了《全國生態(tài)保護“十二五”規(guī)劃》。《規(guī)劃》在準確把握我國自然生態(tài)保護形勢的基礎(chǔ)上，提出了“十二五”期間我國自然生態(tài)保護的目標、任務(wù)和措施，對推動生態(tài)保護工作，提高生態(tài)文明建設(shè)水平具有十分重要的意義。

　　與往年的生態(tài)保護規(guī)劃相比，《規(guī)劃》有4個突出的特點:更加突出新形勢下生態(tài)文明建設(shè)的新要求；更加注重通過優(yōu)化空間格局加強生態(tài)保護，引導(dǎo)經(jīng)濟和生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展；更加注重生態(tài)監(jiān)管能力建設(shè)，從機制、手段、措施上構(gòu)建全過程生態(tài)監(jiān)管體系；更加注重規(guī)劃的指導(dǎo)作用，明確重點工程引導(dǎo)規(guī)劃實施。

　　更加突出生態(tài)文明建設(shè)新要求

　　■閱讀提示

　　突出強調(diào)加強生態(tài)保護工作是提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平的重要組成部分，提出以生態(tài)文明建設(shè)試點作為提升生態(tài)文明建設(shè)水平的重要抓手。

　　建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局，對自然生態(tài)保護工作提出了新的要求。《規(guī)劃》以維護國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)文明水平、推動美麗中國建設(shè)為目標，在目標、重點任務(wù)和措施上始終貫徹生態(tài)文明建設(shè)的新要求。

　　《規(guī)劃》突出強調(diào)加強生態(tài)保護工作是提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平的重要組成部分。“十一五”以來，各級政府和有關(guān)部門采取了一系列保護和綜合治理措施，持續(xù)加大生態(tài)保護力度，生態(tài)保護工作取得明顯成效。我國生態(tài)環(huán)境整體惡化態(tài)勢趨緩，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)改善的勢頭，區(qū)域生態(tài)功能保護工作得到加強，生物多樣性保護全面推進，自然保護區(qū)管理有效加強，生態(tài)示范區(qū)建設(shè)成效顯著。

　　但是，我國生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制，重要生態(tài)功能總體退化趨勢仍未扭轉(zhuǎn)，生物多樣性面臨嚴重威脅。全國水土流失面積達356萬平方公里，年均土壤侵蝕量高達45億噸。2009年，全國荒漠化土地總面積262.4萬平方公里。全國約90％的天然草地存在不同程度的退化，嚴重影響我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)安全。從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，是推進生態(tài)文明建設(shè)的目的。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有沒有改善，是判斷生態(tài)文明水平是否提升的重要標志之一。

　　《規(guī)劃》的目標和措施體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念。《規(guī)劃》以維護國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境為目標，以嚴格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境準入為手段，以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主，規(guī)范各類資源開發(fā)和經(jīng)濟社會活動，防止造成新的人為生態(tài)破壞和生物安全問題。通過加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、空間格局優(yōu)化、生態(tài)文明建設(shè)示范，在生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展、重大項目建設(shè)中充分體現(xiàn)了人與自然和諧發(fā)展的要求。

　　因此，《規(guī)劃》確定“十二五”的保護目標是，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平明顯提高，重點區(qū)域生物多樣性下降趨勢得到遏制，自然保護區(qū)建設(shè)和監(jiān)管水平顯著提升，生態(tài)示范建設(shè)廣泛開展，生態(tài)文明建設(shè)試點取得成效，國家重點生態(tài)功能區(qū)得到有效保護，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步扭轉(zhuǎn)。規(guī)劃指標也突出反映了保障生態(tài)安全和提升生態(tài)文明水平的剛性要求，從重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、生物多樣性保護、生態(tài)示范建設(shè)等方面提出了具體的保護目標。

　　《規(guī)劃》提出以生態(tài)文明建設(shè)試點作為提升生態(tài)文明建設(shè)水平的重要抓手。《規(guī)劃》在加強現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)示范區(qū)建設(shè)和管理的基礎(chǔ)上，提出了開展生態(tài)文明建設(shè)試點新藍圖，也是本次《規(guī)劃》的突出亮點。《規(guī)劃》提出，整合資源，形成合力，逐步開展行政區(qū)、跨行政區(qū)和行業(yè)生態(tài)文明建設(shè)試點，形成行政區(qū)、跨區(qū)域、多行業(yè)相結(jié)合的多層次生態(tài)文明建設(shè)試點體系。多層次生態(tài)文明建設(shè)試點橫縱結(jié)合，包含了現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的重點任務(wù)，有利于推動自然生態(tài)保護融入到經(jīng)濟、社會、文化、政治建設(shè)的全過程和各方面，體現(xiàn)了國家建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗家園的信心和決心。

　　同時，《規(guī)劃》提出研究制定生態(tài)文明水平評估辦法，逐步在全國范圍開展省級生態(tài)文明水平評估，動態(tài)反映一定時期省級行政區(qū)生態(tài)文明水平。生態(tài)文明水平評估將有利于指導(dǎo)各地合理開展生態(tài)文明建設(shè)，提升生態(tài)文明水平。

　　更加注重優(yōu)化空間格局

　　■閱讀提示

　　突出國家生態(tài)安全屏障建設(shè)，明確劃分生態(tài)紅線，突出國家重點生態(tài)功能區(qū)等重要生態(tài)空間的保護和管理。

　　國土空間是寶貴資源，是人類賴以生存和發(fā)展的家園，優(yōu)化國土空間格局是我國生態(tài)文明建設(shè)的重點任務(wù)之一。我國幅員遼闊，不同地域空間的資源環(huán)境條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大。因此，必須按照人口資源環(huán)境相均衡的原則，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間。

　　突出國家生態(tài)安全屏障建設(shè)，推動構(gòu)筑國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。通過加強生態(tài)保護與監(jiān)管，落實《全國主體功能區(qū)》戰(zhàn)略要求，構(gòu)建以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

　　明確劃分生態(tài)紅線。在重要（點）生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，制定生態(tài)紅線管制要求，將生態(tài)功能保護和恢復(fù)任務(wù)落實到地塊，形成點上開發(fā)、面上保護的區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)。研究出臺生態(tài)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，制定生態(tài)紅線管理辦法。

　　突出國家重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)、自然保護區(qū)等重要生態(tài)空間的保護和管理，這是生態(tài)保護優(yōu)化國土空間格局的重要手段。對于國家重點生態(tài)功能區(qū)，要按照生態(tài)功能保育的原則加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，嚴格區(qū)域環(huán)境準入，制定實施更加嚴格的區(qū)域產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入標準，提高各類重點生態(tài)功能區(qū)中城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護準入門檻；嚴格重點生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境影響評價，強化開發(fā)建設(shè)活動對區(qū)域主要生態(tài)功能的影響評估。

　　在自然保護區(qū)，核心是提升自然保護區(qū)建設(shè)和監(jiān)管水平；實施自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理，提高自然保護區(qū)管護水平；優(yōu)化自然保護區(qū)空間布局，探索完善自然保護區(qū)布局的新機制。

　　對于生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)，《規(guī)劃》提出了優(yōu)先區(qū)保護、管理的新思路和新要求，重點是開展生物多樣性優(yōu)先區(qū)保護、恢復(fù)和減貧示范。在自然本底狀況較好、生物多樣性豐富的區(qū)域，開展生物多樣性保護示范，探索保護與發(fā)展雙贏模式。在生物多樣性重要、生態(tài)環(huán)境脆弱敏感但已經(jīng)受到不同程度破壞的區(qū)域，開展恢復(fù)示范工程，探索社區(qū)公眾參與的生物多樣性恢復(fù)模式。在生物多樣性豐富的貧困地區(qū)，開展減貧示范工程，通過生物多樣性的可持續(xù)利用，提高發(fā)展水平，探索保護、發(fā)展和減貧相互促進的管理模式。

　更加注重生態(tài)監(jiān)管能力建設(shè)

　　■閱讀提示

　　從監(jiān)管機制、手段、措施上構(gòu)建全過程生態(tài)監(jiān)管體系，提出新的生態(tài)監(jiān)管的方向和領(lǐng)域。

　　《規(guī)劃》堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主的原則，通過加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，將生態(tài)監(jiān)管貫穿于重點區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的全過程，規(guī)范各類資源開發(fā)和經(jīng)濟社會活動，防止造成新的人為生態(tài)破壞。

　　在監(jiān)管機制上，強調(diào)相關(guān)部門各司其職，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管的協(xié)作機制，充分發(fā)揮生物多樣性保護國家委員會、中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組、生物物種資源保護部際聯(lián)席會議制度、*自然保護區(qū)評審委員會等現(xiàn)有部門合作機制，促進部門間協(xié)同聯(lián)動與信息共享。

　　在監(jiān)管手段上，在加強生態(tài)保護相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)測、評估能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，健全衛(wèi)星環(huán)境監(jiān)測體系，整合、建立和完善地面生態(tài)系統(tǒng)觀測站點，全面構(gòu)建“天地一體化”的生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測評估體系。

　　在監(jiān)管措施上，繼續(xù)加大對自然保護區(qū)、國家重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)的生態(tài)監(jiān)管力度，監(jiān)管內(nèi)容各有側(cè)重。國家重點生態(tài)功能區(qū)側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化過程對區(qū)域主要生態(tài)功能的影響監(jiān)管，自然保護區(qū)側(cè)重人為活動對區(qū)域自然本真性的影響，生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)側(cè)重對保護生物多樣性的監(jiān)管。

　　同時，《規(guī)劃》繼續(xù)強化資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。嚴格礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。以稀土、煤炭等為突破口強化礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護執(zhí)法檢查與評估，嚴格控制破壞生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)活動。加強對礦產(chǎn)開發(fā)造成生態(tài)破壞的評價和監(jiān)管，防止突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生。強化旅游資源開發(fā)活動的生態(tài)保護。加大旅游區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞情況的檢查力度，加強對重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)域旅游開發(fā)項目的環(huán)境監(jiān)管，會同相關(guān)部門共同推動國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)。

　　《規(guī)劃》還提出了新的生態(tài)監(jiān)管的方向和領(lǐng)域。基于流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，提出開展流域生態(tài)健康評估與管理的新要求。《規(guī)劃》要求，結(jié)合流域規(guī)劃，編制流域生態(tài)健康行動計劃，探索建立流域生態(tài)健康評價標準和制度，努力推動建立流域生態(tài)保護的新理論和新方法，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與流域生態(tài)承載能力相適應(yīng)，維持健康的流域生態(tài)系統(tǒng)。同時，《規(guī)劃》要求啟動全國易災(zāi)地區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估，開展易災(zāi)地區(qū)生態(tài)環(huán)境功能調(diào)查評估，提出洪澇、山洪、泥石流、滑坡、崩塌等山洪地質(zhì)災(zāi)害的生態(tài)減災(zāi)綜合對策，保障易災(zāi)地區(qū)生態(tài)安全。啟動國家森林公園和*風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)功能狀況評估。

　　更加注重規(guī)劃的指導(dǎo)性

　　■閱讀提示

　　規(guī)劃提出了兩個工作重點:一是明確了“十二五”期間的生態(tài)保護重點工程；二是從各方面明確了規(guī)劃實施的保障措施。

　　《規(guī)劃》明確了兩個工作重點:

　　一是以實現(xiàn)規(guī)劃目標和落實規(guī)劃任務(wù)為目的，明確提出了“十二五”期間的生態(tài)保護重點工程，包括生態(tài)文明示范建設(shè)重點工程、生物多樣性保護重點工程、自然保護區(qū)管護重點工程和生態(tài)功能保護重點工程等。生態(tài)保護重點工程的明確，為各級環(huán)保部門明確了“十二五”期間生態(tài)保護的重點任務(wù)，有利于指導(dǎo)各地有序開展生態(tài)保護工作。

　　二是從法規(guī)保障、組織保障、政策保障、投入保障、科技保障和公眾參與等方面，明確規(guī)劃實施保障措施。

　　在法規(guī)方面，積極推動完善國家重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、生物多樣性保護等重點領(lǐng)域法規(guī)體系，推動制定生態(tài)補償條例。

　　在政策方面，推動有關(guān)部門不斷完善國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，推動加大對中西部地區(qū)和民族自治地方生態(tài)保護的轉(zhuǎn)移支付力度；推動建立自然保護區(qū)和生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)的生態(tài)補償專項資金。以《全國主體功能區(qū)劃》和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》為基礎(chǔ)，制定差異化的生態(tài)保護管理政策。推動開展重大區(qū)域性和行業(yè)性發(fā)展決策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。

　　在資金保障方面，《規(guī)劃》提出要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位，推動加大自然保護區(qū)專項資金投入力度，積極爭取設(shè)立新的生物多樣性保護專項資金。

　　在科技支撐方面，加強實施水體污染控制與治理科技重大專項，實現(xiàn)“減負修復(fù)”核心關(guān)鍵技術(shù)突破。加強重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和科技攻關(guān)，推動設(shè)立生態(tài)保護科技重大專項。

　　在公眾參與方面，加強面向社會的宣傳教育，廣泛動員公眾參與生態(tài)環(huán)境保護。制定并完善生態(tài)保護的公共參與政策，鼓勵公眾參與生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)督。

　　總之，《規(guī)劃》緊緊圍繞提升我國生態(tài)文明建設(shè)水平的新要求，確立了維護國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的的長遠目標，提出了生態(tài)文明示范建設(shè)、生物多樣性保護、自然保護區(qū)建設(shè)與監(jiān)管、區(qū)域生態(tài)功能保護4方面的重點任務(wù)，對我國未來一段時間自然生態(tài)保護工作具有較強的指導(dǎo)意義。《規(guī)劃》是自然生態(tài)保護領(lǐng)域落實生態(tài)文明建設(shè)要求的綱領(lǐng)性文件，是加快我國生態(tài)文明建設(shè)的重大措施。《規(guī)劃》的出臺和實施，體現(xiàn)了環(huán)保部門建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗家園的信心和決心。